Čitav set odluka o prestanku sudijskih i tužilačkih funkcija koje su proistekle iz primjene izmjena Zakona o PIO iz 2020. godine suprotne su Ustavu i zakonu a rezultat su pogrešnog i jednostranog tumačenja ustavnih i zakonskih normi, bez sagledavanja njihovog pravog značenja, kazao je u razgovoru za Pobjedu dr Dragoljub Drašković, doktor radnog i ustavnog prava i raniji predsjednik Ustavnog suda Crne Gore.
On upozorava da se haotična situacija, koja je nastala u minulih više od dvije godine i posljedice koje je proizvela, temelji na spornom i pogrešnom tumačenju Ustava iz koje, iako to nije intencija ustavotvorca, proizilazi da je cilj ustavne norme bio da diskriminiše i ograniči jednu kategoriju građana države u ostvarivanju svojih prava, utvrđivanjem da u starosnu penziju moraju odlaziti već sticanjem prava na starosnu penziju.
Pritom, kako kaže, prve odluke o „penzionisanju“ sudija primjenom spornih tumačenja normi uslijedile su u avgustu 2021. godine odlukom Sudskog savjeta, iako je u tom momentu i dalje važećem Zakonom o radu još uvijek bila utvrđena granica na 67 godina kada se po sili zakona ide u penziju…
POBJEDA: Što je sporno kod prestanka funkcija sudija o kojem se sada govori?
DRAŠKOVIĆ: Problem je nastao prije gotovo tri godine dovođenjem u vezu odredbi Ustava o prestanku funkcije sudije zbog ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju (član 121) sa izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju od avgusta 2020. godine, kojima je snižena starosna granica za sticanje prava na starosnu penziju sa ranijih 67 godina (i za muškarce i za žene ) na 66 godina za muškarce, odnosno 64 godine za žene i najmanje 15 godina staža osiguranja ( član 17, stav 1). Takođe, Zakonom je utvrđeno da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kada navrši 40 godina staža osiguranja i 61 godinu ( član 17, stav 2). Ta izmjena Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u jednom dijelu stručne pravničke javnosti dovela je do formiranja shvatanja po kojem je sudija navršetkom godina i minimuma staža osiguranja utvrđenih članom 17 stav 1 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, odnosno godina staža osiguranja i godina života utvrđenih stavom 2 tog člana zakona, odnosno sticanjem prava na starosnu penziju, „ispunio uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju“ u skladu sa Ustavom i po tom osnovu mu prestaje funkcija, iako je Ustavom sudijska funkcija utvrđena kao stalna.
Primjenom tako protumačenih zakonskih odredbi na sudije redovnog suda na osnovu odredbe Ustava o prestanku funkcije sudije kada ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju ( član 121 stav 2), odnosno na tužioce na osnovu odredbe Zakona o državnom tužilaštvu prema kojoj državnom tužiocu prestaje funkcija ispunjenjem uslova za starosnu penziju (član 103, stav 1, tačka 3), od strane Sudskog savjeta i Tužilačkog savjeta, jednom broju sudija i državnih tužilaca na taj način je prestala funkcija.
Sutkinjama i tužiteljkama utvrđen je prestanak funkcije sa 64 godine, a sudijama i tužiocima sa 66 godina, iako je u vrijeme donošenja npr. odluke Sudskog savjeta u avgustu 2021. godine starosna granica za prestanak radnog odnosa po sili zakona za sve zaposlene Zakonom o radu još uvijek bila utvrđena na 67 godina. To znači da je tom odlukom Sudskog savjeta o prestanku sudijskih funkcija na osnovu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju povrijeđeno pravo na rad ne samo žena sudija, već i sudija muškog pola.
POBJEDA: Kako je došlo do tako različitog tumačenje zakonskih normi?
DRAŠKOVIĆ: Ustav govori o „ispunjenju uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju“ kao pretpostavci za prestanak sudijske funkcije. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, pak, govori o „sticanju prava na starosnu penziju“ navršetkom određenih godina života i minimuma staža osiguranja. Mora se konstatovati da su „ispunjenje uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju“ i „sticanje prava na starosnu penziju“ dvije bitno različite kategorije i ne mogu se poistovjetiti u smislu da bi se moglo smatrati da je „sticanjem prava na starosnu penziju“ u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju sudija apsolutno i bezuslovno „ispunio uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju“.
„Ispunjenje uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju“ je širi pojam od „sticanja prava na starosnu penziju“ i ne iscrpljuje se samo u sticanju prava na starosnu penziju pod uslovima koji su utvrđeni Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, već obuhvata i ispunjenje uslova za starosnu penziju navršetkom godina života koje su nužne za prestanak radnog odnosa po sili zakona u skladu sa Zakonom o radu kao sistemskim zakonom u oblasti rada.
Ako se žena sudija odluči da koristi svoje pravo utvrđeno dispozitivnom normom Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju da ode u starosnu penziju kada navrši 64 godine, odnosno sudija, i muškarac i žena, kada navrši 40 godina staža osiguranja i 61 godinu, on je „ispunio uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju“, kako to govori Ustav, sticanjem prava na starosnu penziju. Ostvarivanje tog prava, prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, zavisi isključivo od volje osiguranika koja se manifestuje podnošenjem zahtjeva za utvrđivanje prava Fondu penzijskog i invalidskog osiguranja, u skladu sa zakonom. Ukoliko se, pak, sudija ne opredijeli da koristi to svoje pravo, on nastavlja da vrši funkciju sve do ispunjenja uslova za prestanak radnog odnosa po sili zakona u skladu sa imperativnom odredbom Zakona o radu o prestanku radnog odnosa po sili zakona, a to je do navršenih 66 godina. Dostizanjem te starosne granice sudija će „ispuniti uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju“, sa tim što se u tom slučaju, umjesto sticanja prava na starosnu penziju, uslov za starosnu penziju ispunjava sticanjem uslova za prestanak funkcije po sili zakona, navršenjem određenih godina života i minimuma staža osiguranja, nezavisno od volje njenog nosioca, ex lege, danom dostavljanja konačne odluke. Isto se odnosi i na žene državne tužioce, kada se posmatraju povezano odredbe Zakona o državnom tužilaštvu i odredbe Zakona o penzijskom i invaliskom osiguranju.
POBJEDA: Što je onda suština ustavne odredbe o prestanku funkcije sudije koja je navedena u stavu 2, člana 121 Ustava Crne Gore?
DRAŠKOVIĆ: Prema pomenutom spornom tumačenju proizilazilo bi da je cilj ustavne norme bio da ograniči jednu kategoriju građana države u ostvarivanju svojih prava, utvrđivanjem da u starosnu penziju moraju odlaziti već sticanjem prava na starosnu penziju. Da li je, međutim, Ustav, odosno bolje reći ustavotvorac, zaista želio da cijelu jednu profesiju, sudsku, diskriminiše u odnosu na sve ostale građane države po pitanju prestanka radnog odnosa ili funkcije utvrđivanjem obaveze ranijeg odlaska u penziju, samim sticanjem prava na starosnu penziju ?
Šta bi bio društveni cilj ustavne norme ako bi ona bila logički, sistematski i ciljno tako protumačena?
Zar bi Ustav države – u kojoj su osnovne vrijednosti, kako je to jasno rečeno već u njegovoj preambuli: između ostalog, poštovanje ljudskih prava i sloboda, demokratija i vladavina prava – koji u više od trećine ukupnog broja svojih članova garantuje i uređuje ljudska prava i slobode, nekom svojom normom diskriminisao bilo kojeg građanina kao pojedinca, kada su u pitanju ekonomska i socijalna prava, a pogotovu određenu kategoriju građana ili cijelu jednu profesiju.
Problematičnost tumačenja ustavnih normi koje je zastupljeno u iznijetom spornom shvatanju pojačana je i posebno činjenicom što je sada važeći zakon iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja utvrdio različitu starosnu granicu za ostvarivanje prava na starosnu penziju za osiguranike muškog i ženskog pola. Na taj način bi Ustav, kada su u pitanju sudije, omogućavao dvostruku diskriminaciju u društvu i državi: diskriminaciju cijele sudijske profesije, a zatim u okviru nje i posebno dovođenje u neravnopravan položaj pred zakonom žena sudija u odnosu na sudije muškog pola u pogledu ostvarivanja prava na starosnu penziju. Drugi vid diskriminacije bi naročito drastično došao do izražaja, s obzirom na činjenicu da je u sudijskoj profesiji u Crnoj Gori zastupljen veliki broj žena sudija. Očigledno, svako tumačenje Ustava koje u sebi ostavlja prostor i dozvoljava mogućnost da bi Ustav mogao diskriminisati određenu kategoriju građana države u svojoj osnovi sadrži konstrukcionu grešku koja ga čini neodrživim. Zato su i odluke o prestanku sudijskih i tužilačkih funkcija na ovaj način suprotne Ustavu i zakonu, rezultat pogrešnog i jednostranog tumačenja ustavnih i zakonskih normi koje sam već pomenuo, bez sagledavanja njihovog pravog značenja.
POBJEDA: Možete li precizirati o kakvoj se diskiminaciji radi, donosioci zakonskih izmjena su to pravdali takozvanom pozitivnom diskriminacijom?
DRAŠKOVIĆ: Radi se o povredi zajemčenih ustavnih načela: kao što su načelo prava na rad, načelo zabrane diskriminacije po bilo kom osnovu i načelo jednakosti svih pred zakonom, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo, kao i načelo rodne ravnopravnosti prema kojem država jemči ravnopravnost žene i muškarca i razvija politiku jednakih mogućnosti. Ne postoje društveno opravdani razlozi da žena sudija ili tužilac mora ranije da prekine svoju profesionalnu karijeru i da joj funkcija prestane ranije od prestanka funkcije muškarca. Odredba člana 17 stav 1 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju očigledno omogućava neposrednu diskriminaciju po osnovu pola, koja je zabranjena kako članom 7 i članom 8 stav 1 Zakona o radu, tako i članom 2 Zakona o zabrani diskriminacije.
Diskriminacijom sudija i tužilaca koja je izvršena prestankom njihovih funkcija na prethodno izloženi način, povrijeđene su i obaveze preuzete ratifikacijom i potvrđivanjem međunarodnih ugovora koji prema Ustavu imaju primat nad domaćim zakonodavstvom. U prvom redu to je Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Protokol br. 1 uz Konvenciju kojima je utvrđena zabrana diskriminacije po bilo kom osnovu, pa i po osnovu pola. Povrijeđena je i praksa Suda pravde Evropske unije i Evropskog suda za ljudska prava.
Ustavni sud do prije četiri mjeseca imao je kvorum da „prelomi“
POBJEDA: Da li je Ustavni sud svojim stavom mogao da „prelomi“ i preduprijedi različita tumačenja normi, posebno primjenu spornih odredbi Zakona o PIO?
DRAŠKOVIĆ: Diskriminacija sudija i tužilaca, posebno sudija i tužilaca ženskog pola u odnosu na sudije i tužioce muškog pola, poprimila je široke razmjere naročito zbog nepostupanja Ustavnog suda Crne Gore po više prijedloga i inicijativa za ocjenu ustavnosti sporne odredbe člana 17 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, koje datiraju još od septembra 2020. godine. Među njima je i prijedlog Sudskog savjeta za ocjenu saglasnosti člana 17 stav 1 i 2 Zakona sa Ustavom. Ustavni sud do danas, a potreban kvorum za odlučivanje imao je do nazad četiri mjeseca, nije riješio nijedan prijedlog niti inicijativu. To je omogućilo primjenu sporne zakonske odredbe od strane Sudskog savjeta i Tužilačkog savjeta već gotovo tri godine, za koje vrijeme su nastale štetne posljedice po pravosudni i tužilački sistem, usporeno jačanje načela vladavine prava i narušen pravni sistem u cjelini. Takav pasivan odnos Ustavnog suda u postupku apstraktne normativne kontrole navedene zakonske odredbe primorao je sudije i državne tužioce kojima je funkcija prestala na neustavan i nezakonit način da zaštitu svog prava na rad potraže u postupku pred redovnim sudovima.
POBJEDA: Znači li to da se sudije i tužioci, posebno s obzirom na sadašnju pat poziciju Ustavnog suda, ne mogu nadati da će im ta instanca pružiti individualnu pravnu zaštitu?
DRAŠKOVIĆ: Može se očekivati da će se dosadašnja praksa i način rada Ustavnog suda nastaviti i u eventualnom postupku individualne ustavnosudske zaštite prava putem ustavne žalbe na odluke redovnih sudova, ukoliko sudije i tužioci pred njima ne ostvare svoja prava. To će dati pravo razriješenim sudijama i tužiocima da se obrate Evropskom sudu za ljudska prava za zaštitu svog prava na rad i prava na zaštitu od diskriminacije, bez obaveze čekanja na odluku Ustavnog suda, jer je očigledno da taj sud ne obezbjeđuje djelotvornu zaštitu ovih prava.
Vrhovni sud mora da obezbijedi jedinstvenu primjenu zakona
POBJEDA: Nakon procesa koji je trajao godinu i po sutkinji Vujanović odlukom Vrhovnog, odnosno Upravnog, suda dato je za pravo da joj je diskriminatornom odlukom prekinuta funkcija. Kako komentarišete sada aktuelne sudske odluke i stav Sudskog savjeta u odnosu na njih?
DRAŠKOVIĆ: Nijesam imao uvid u odluke Upravnog suda i Vrhovnog suda Crne Gore o kojima govorite i u njihova obrazloženja. Iz sredstava informisanja može se zaključiti da je tužbeni zahtjev tužilje usvojen kao osnovan. Na osnovu onoga o čemu sam do sada govorio, takav stav sudova se može ocijeniti kao prihvatljiv i zasnovan na Ustavu i zakonu.
Vidimo, međutim, da Sudski savjet nastavlja sa ranijom praksom, na osnovu svog stava da sudiji prestaje funkcija sticanjem nekog od prava na starosnu penziju prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju. U skladu sa tim najavljuje i preispitivanje odluke Vrhovnog suda Crne Gore u skladu sa kojom je Upravni sud donio svoju odluku u sada aktuelnom predmetu. Mislim da će ova očigledna nesinhronizacija stavova sudova i državnih organa po ovom pitanju morati biti riješena na odgovarajući način. Pri tome će se svakako imati u vidu da je prema Ustavu Vrhovni sud najviši sud u Crnoj Gori koji obezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona od strane sudova.
